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前述のように、関東大震災後においは、焼け跡ー被災した市街地は、被災者が自力で建設したバラックー仮設建築物で埋め尽くされていた。このような中で、1924年より、帝都復興事業として、帝都復興区画整理が開始された。

帝都復興事業についての詳細は、別の機会について述べたい。ここでは、当初の計画が、帝国議会においてかなり予算が減額されたことを述べるにとどめておく。

帝都復興区画整理事業について、前回のブログで前述した田中傑の『帝都復興と生活空間』(2006年、東京大学出版会)が、最初に開始された第6区画整理地区(神田区駿河台)をもとにその特徴を述べている。この地区では15本の道路が新設され、8万坪の宅地より新たに1万坪が道路用地に編入されたが、用地買収は行われなかった。

区画整理は、地権者や住民がそれぞれ敷地を出しあい(減歩)、それを公共用地にあてるという仕組みであるので、用地買収をしなかったのは当然である。しかし、減歩される地権者や住民は反対した。そこで、帝都復興区画整理事業においては「価格換地の原則」が打ち出されていた。つまり、同じ面積の換地を与えるのではなく、同一価格の換地を与えるということである。そうしなければ、買収せずに新たな道路用地を捻出することはできないのである。この仕組みは、現在の区画整理にも受け継がれている。

しかし、田中傑は、実際の運用は違っていたと述べている。

…ところが実際の換地交付では、従前の所有地面積を勘案しての換地(面積換地)も行われた。それに加え、本来は換地を交付せずに金銭整理されるべき極小な土地に対しても換地をなるべく交付した。換地設計の原則から逸脱したこれらの措置は、住民が区画整理後も地区内に残ることができるように配慮した結果である。第6地区区画整理委員会の審議過程においても、地区内にあった開成中学校を地区外へと転出させたり、地区内の土地を買収して公共用地に充てる(潰地の充当)ことで減歩率を下げるなど、地権者の不満をかわすための措置がみられる。
 以上のように、区画整理の実施にあたっては事前に定めた換地設計の原則には必ずしも縛られておらず、居住者への臨機応変な配慮がなされていた。…(本書p162~163)

このように、現実には、公共用地を買収せず減歩で捻出するという区画整理の仕組みは守りつつ、地権者や住民の反対も念頭におきながら、住民が少しでも居住地に住むことができるように配慮して、帝都復興区画整理事業はなされたのである。

なお、参考のために『港区史』下巻(1960年)に掲載されている、「第25地区換地位置決定図」をここであげておく。ここは、現在の港区愛宕ー虎ノ門の南側、東京タワーの北側ーを中心とした地区である。黒く塗りつぶされた土地が減歩によってあらたに道路となったところである。

第25地区換地位置決定図(1926年)

第25地区換地位置決定図(1926年)

さて、この区画整理事業の実施にあたり、焼け跡に立ち並んでいたバラックー仮設建築物は、どのようになったのであろうか。これについては、次回以降のブログでみておこう。

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津波によって沿岸の各市町が大規模に被災された宮城県において、都市計画の実施をみこんで広範囲に建築制限が適用されたこと、しかし、財源・制度など、とても宮城県レベルでは決定できない問題を抱えてしまっており、都市計画のグランド・デザインが描けない自治体が多く、先の見込みのないままに、建築制限が適用されつづけ、結果的に被災地の復興の妨げとなったことを、このブログでは以前みてきた。

それでは、震災からの市街地の復興は、歴史的には、どのようなものであったのだろうか。ここでは、1923年の関東大震災による市街地復興のあり方をみていく。関東大震災における市街地復興は、後藤新平が中心として実施された「区画整理事業」を中心に議論されてきた。そして、このような議論においては、後藤新平の先進性や指導力が高く評価されている。たぶんに、村井嘉浩宮城県知事の大規模再開発構想も、たぶんに1995年の阪神・淡路大震災の復興過程を念頭にしているのだろうが、歴史的な源流としては、関東大震災の復興過程にたどることができよう。

しかし、震災復興について、財源問題について帝国議会は減額し、後藤新平の計画は構想よりは限定したものになったことも指摘されている。

他方で、震災に襲われた町々の生活者の側からみた「復興」とはどのようなものであったのか。2006年に出版された田中傑の『帝都復興と生活空間ー関東大震災後の市街地形成の論理』(東京大学出版会)は、今までほとんど検討されてこなかった、町々のレベルでの復興を正面にすえて検討した力作である。

少し、本書などに従って、関東大震災の復興過程を、町々で生活していた人びとの視点でみておこう。このことは、現在において震災復興とは何かということを考える参考にもなるだろうと思う。

1923年9月1日に発生した関東大震災では、約31万戸が罹災した。東京の町は、下町を中心に徹底に破壊された。現在、東京の町を歩いていても、関東大震災以前の町はほとんど残っていない。かなり古い外見をもった家でも、震災復興期以後に建築されたものが大半である。空襲による戦災のほうが広範囲であるが、中には空襲以前の町並みが残存していることもある。それだけ、徹底的な被災であったということなのだ。

田中は、このように指摘している。

住宅を失った人々は屋外生活を余儀なくされ、一部は東京府や東京市、陸軍やその他の団体が提供した天幕や避難民バラック(公設バラック)に収容された。
 事態が沈静化すると、被災者はそれぞれに住宅を確保しはじめた。引き続き公設バラックに居住するものもいれば、自ら掘建て小屋を作るものもあった。(本書p150)

最初は、現在でいえば避難所や公で建設した仮設住宅に収容されたということになるのだろうか。しかし、だんだん、自身で「掘建て小屋」を自分自身で建設していったのである。

田中は、9月21日ー10月11日に実施した、被災者の生活実態のヒアリング調査に基づいて、「焼跡の掘建て小屋に居住する被災者は材料の供給さえあれば自ら家屋を建築しようとするものが多い…大部分の人々は次第に自力でバラックを建てて移り住むようになっていった」(本書p151)と述べている。

つまりは、焼跡に自力で掘建て小屋やバラックを住民自身が自力で建設し、「生活空間」を確保した。いわば、町々に暮らす人びとの復興とは、そこから開始されたといえるのである。

そして、当時の政府も、このような住民自らが焼跡で行うバラック建設を容認した。1923年9月16日に出された「バラック令」といわれる勅令第414号は、震災で焼失した区域において、仮設建築物の建設を認めた。この仮設建築物は、1924年2月末までに建設が着手され、1928年8月末までに撤去されることになっていた。そして、この仮設建築物については、現在の建築基準法にあたる市街地建築物法で定められていた規制(用途地域、接道義務、建築線からの突出の禁止、建築物の高さと配置、防火地区、美観地区に対する規定)を免除することにした。といっても、すべて規制しなかったわけではない。9月17日の内務省令第33号では、バラックの階数を2階とした。さらに、9月27日の警視庁令第42号では、仮設建築物の屋上を不燃材で覆うことを定め、衛生のための最低限の便所の仕様を提示した。

バラックの用材は、一つには廃材であったとみられる。しかし、そればかりではない。臨時震災救護事務局(総裁:首相)から東京市に交付され、市が区を通じて被災者に廉価で供給した建材を利用したものもあると田中は指摘している。このように考えると、被災者の自力によるバラック建設を、当時の政府は、ある意味では促進したといえるであろう。

このような、被災者の自力によるバラック(つまりは期限のある仮設建築物)建設、そしてそれを容認し、部分的には促進したといえる政府のあり方は、今日の「震災復興」という認識枠組みとは大きくかけ離れているといえる。一見、後藤新平による復興事業によって復興が開始されたと思われがちだが、すでに、焼け跡のバラック建設という形で生活者は自力で「復興」に着手していたのだ。

もちろん、今日と状況は違う。しかし、元々いた「生活空間」を確保するということが、生活者にとっては「復興」なのであると思う。その意味で、そのような生活者ー住民の意欲を後押しすることが行政に求められているのだと考えるのである。そして、結局のところ、生活者ー人びとの生活空間が確保できなければ、都市・村落の機能自身が停止してしまう。それは、行政自体がもっている「統治」という課題にも反することなのではなかろうか。

震災の焼け跡に建設されるバラックは、規制は強まりながらも、建設着手期限、建築物撤去期限が延長され、かなり長い間建設され続けた。結局、約23万戸建設されたとされている。まず、震災による東京の焼け跡を埋めたのは、このような被災者が自力で建設したバラックー仮設建築物であったのである。

後藤新平の震災復興事業は、この被災者が自力で建設したバラックー仮設建設物にいかに対処するかということも課題であった。そのことについては、また語ることにしたい。

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